le Conseil d’tat prconise une simplification des contrles

Le Palais Royal a audit les pouvoirs de contrle et d’enqute de l’Administration la demande du Premier ministre. Il prconise une simplification des contrles dans le domaine de l’environnement o 70 catgories d’agents sont comptents.

C’est une tche difficile qu’douard Philippe avait confi en fvrier 2020 au Conseil d’tat: faire un tat des lieux des pouvoirs de contrle de l’Administration et formuler des propositions pour les harmoniser. Dans son tude publie le 6juillet, mais date d’avril, ce dernier constate la stratification et la multiplication des pouvoirs donns aux administrations et l’absence de vision d’ensemble . Ce qui gnre deux problmes majeurs selon les auteurs: une confusion pour le citoyen ou l’entreprise contrls, et un frein pour l’Administration.

Ce constat s’applique au domaine de l’environnement pour lequel le Conseil d’tat prconise une simplification des textes dsignant les agents comptents. Les contrles et enqutes lis la protection de la sant, de la scurit et de l’environnement mobilisent aujourd’hui entre 12000 et 15000agents de l’tat et de ses tablissements publics.

Chevauchement des textes

L’harmonisation des pouvoirs opre par l’ordonnance du 11janvier 2012, qui rforme les dispositions de police administrative et de police judiciaire du code de l’environnement, a t faite par le haut en consolidant des rgimes de contrle qui obissaient des logiques diffrentes ou procdaient de constructions ad hoc, analyse le Conseil d’tat. Ces pouvoirs ont t tendus aux inspecteurs de l’Autorit de sret nuclaire (ASN) par l’ordonnance du 10fvrier 2016, puis aux agents chargs des forts par la loi du 24juillet 2019 qui a cr l’Office franais de la biodiversit (OFB). Les dispositions du code forestier qui ne sont plus utilises une chelle significative n’ont cependant pas t abroges, relve le rapport. Ce dernier mentionne par ailleurs le rgime des contraventions de grande voirie principalement mis en œuvre pour la protection du domaine public naturel .

Le Conseil d’tat pointe le foisonnement des attributions de comptences et le chevauchement des textes fixant les procdures applicables . En matire d’environnement, cela se traduit par 70catgories d’agents comptents pour rechercher et constater les infractions. Ces comptences sont dfinies par 28articles du code de l’environnement relatifs 25polices environnementales qui visent chacun, outre les officiers de police judiciaire et les inspecteurs de l’environnement, jusqu’ quatorze catgories d’agents .

 

La simplification radicale de la matrice des comptences exerces par 70 catgories d’agents passe par la rduction du nombre des polices spciales, de 25 moins d’une dizaine.
 

 

Elles sont le rsultat d’une stratification historique qui n’a jamais t rexamine depuis la cration de la plupart de ces polices, y compris lorsque les dispositions relatives aux pouvoirs de ces agents ont t harmonises, en 2012. La justification de ces attributions de comptences a t oublie , cingle le Conseil d’tat. Un constat pas trs loign de celui ralis par le prsident de l’Association franaise des magistrats pour le droit de l’environnement (AFME). Ce droit est trs compliqu et trouve sa source dans plus de quinze codes. Seulement 10% des 2000infractions sont poursuivies. Autrement dit, 90% des textes ne servent rien, affirmait Jean-Philippe Rivaud le 4juin dernier.

Rsultats selon le Conseil d’tat? Pas de logique d’intervention claire et un saupoudrage des comptences conu des poques o les administrations spcialises en matire environnemental n’avaient pas encore merg . Et si des mcanismes de coordination existent, le ministre de la Transition cologique ne dispose de donnes sur la mise en œuvre de ces pouvoirs que pour certaines de ces catgories .

Le Conseil d’tat propose de rduire la porte du code de l’environnement, tout comme celle du code de la consommation, pour rduire les chevauchements de comptences. Il prne aussi le rexamen de rgles qui font reposer la procdure pnale sur la qualit de l’agent enquteur plutt que sur la matire laquelle elle s’applique .

Recensement impossible

Pour ce qui concerne les contrles administratifs, le recensement prcis des catgories d’agents comptents se rvle impossible. Selon un rapport de hauts-fonctionnaires datant de 2013 et non mis jour depuis, il existerait une vingtaine de catgories d’agents, dont la plupart ont toutefois t intgres ensuite la fonction d’inspecteur de l’environnement. S’y ajoutent les contrleurs des affaires maritimes, les agents communaux chargs de la police de la publicit et des enseignes, les agents de la DGCCRF, les douanes, l’inspection du travail, la direction gnrale de l’alimentation pour les OGM, les maires et les agents municipaux pour les polices du bruit et des dchets.

L’action territoriale de l’tat dans le domaine de l’environnement a depuis l’origine t caractris par son parpillement entre des structures qui prexistaient la cration d’un ministre de l’Environnement , souligne le Conseil d’tat. Le regroupement de plusieurs dpartements ministriels et la cration de directions interministrielles n’ont pas remdi cet parpillement, ajoute-t-il.

La loi crant l’Office franais de la biodiversit (OFB) a regroup prs de 40% des inspecteurs de l’environnement mais elle n’a pas pouss la logique de regroupement des comptences relatives l’eau et la nature jusqu’ son terme en laissant plus de 1000inspecteurs de l’environnement au sein des directions dpartementales des territoires et de la mer (DDTM). Dans ces services dconcentrs de l’tat, la rduction des moyens pose parfois un problme de taille critique pour l’exercice des pouvoirs de contrle administratif et de police judiciaire , relve dans le mme temps le Conseil d’tat. En revanche, la majeure partie des ressources des tablissements publics ont t regroupes au sein de l’Office franais de la biodiversit.

Couverture territoriale de proximit

Face ce constat, le Conseil d’tat formule trois propositions: harmoniser les pouvoirs d’enqute et de contrle des administrations, simplifier les comptences des agents, assurer une meilleure remonte des informations sur les contrles.

Pour ce qui concerne la simplification des comptences, les polices de l’environnement constituent un domaine prioritaire , estiment les auteurs du rapport. Et cela, via une rforme du code de l’environnement, dont il relve par ailleurs qu’il donne les pouvoirs de police judiciaire les plus intrusifs (perquisitions, relevs d’identit) . La simplification radicale de la matrice des comptences exerces par 70catgories d’agents passe par la rduction du nombre des polices spciales, de 25 moins d’une dizaine , ajoutent-ils. Et de citer les nouvelles rubriques qui peuvent se rattacher aux diffrents livres du code de l’environnement: eau et milieux aquatiques, pollutions en mer, espaces naturels, protection de la faune et de la flore, fort, installations classes (ICPE), installations nuclaires (INB), polices de proximit (dchets, bruit, publicit).

Pour mener bien cette simplification, la mission insiste sur la prise en compte des enjeux d’une couverture territoriale de proximit . Les gardes-champtres sont moins d’un millier, et principalement dans la rgion Grand-Est, les inspecteurs de l’OFB prsents sur le terrain sont moins d’une quinzaine par dpartement, et l’activit de police de l’Office national des forts (ONF) se concentre sur 200agents spcialiss. Pour faire face cette pnurie, le Conseil d’tat propose d’largir les comptences des agents municipaux celles exerces par les gardes champtres.

Une prconisation qui interpelle l’avocat David Deharbe. On lit bien la police municipale! Pourtant le Conseil d’tat interdit sur le terrain administratif, dans sa jurisprudence, toute immixtion de la police gnrale du maire dans le giron prfectoral et ministriel des polices spciales environnementales , pointe ce spcialiste du droit de l’environnement.

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Article publi le 09 juillet 2021

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